【中豪研究】论行政处罚决定公开的边界

2023年5月16日，浙江省公安厅在浙江政务服务网中公布“吴某参与聚众淫乱案”的行政处罚决定书引发了社会的广泛争议。该行政处罚决定书不仅包含被处罚人的真实姓名，还包括被处罚人的性取向、违法行为等敏感信息。 ① 关于浙江省公安厅的行为，存在两种截然相反的观点。赞成者认为浙江省公安厅的行为有助于达到威慑和预防的目的，而反对者则认为浙江省公安厅的行为侵犯了被处罚人的个人隐私。② 本文认为，浙江省公安厅公布行政处罚决定书的行为，使得行政处罚决定公开的边界问题再次进入公众视野，其行为的合法性、合理性及必要性值得深入探讨。

行政处罚决定公开的异化

随着透明政府建设的深入以及互联网信息技术的发展，行政处罚决定公开已然偏离其最初的立法目的，具体表现为两个方面：一是从作为行政机关“义务”的被迫公开到作为行政机关“权力”的主动公开；二是行政处罚决定的公开范围不断扩大，从以不公开为原则到以公开为原则，直至将行政处罚决定公开作为惩戒措施。

（一）作为权力的行政处罚决定公开

《行政处罚法》第五条要求行政机关作出行政处罚时应当遵循公正、公开原则，其最初的立法目的是强化社会公众对行政执法行为的监督，保障公民的知情权与监督权，以防公权力不当侵害私权利。有学者认为，行政处罚决定公开的主要目的是加强对行政执法活动的监督，保障公民行使监督权等权利，具有权利的属性。③ 但也有学者认为，以往将行政处罚决定公开视为公民行使监督权等权利的观点值得商榷。尽管行政处罚决定公开夹杂着行政机关自我监督的初衷，但不能简单地理解为行政处罚决定公开是公民监督依法行政的一种“权利”。相反，当下的行政处罚决定公开更多表现为对被处罚人的二次制裁，属于行政机关享有的“权力”范畴。④ 行政处罚决定公开的权力属性主要表现在三方面：一是行政机关对是否公开行政处罚决定享有自由裁量权。《行政处罚法》第四十八条第一款规定，行政机关应当依法公开具有一定社会影响的行政处罚决定。但该条中“具有一定社会影响”的认定尚无明确标准，其实质是赋予行政机关公开行政处罚决定的自由裁量权，属于行政机关享有自由裁量的权力之一。二是行政处罚决定公开具有二次制裁的功能。现行法律未明确规定行政处罚决定公开必须进行匿名化处理，实践中个别地区的行政处罚决定公开未有效关注被处罚人的个人信息及个人隐私保护，其行政处罚决定公开的内容涵盖被处罚人的真实姓名及隐私信息，将行政处罚决定公开作为对被处罚人二次制裁的手段。三是行政处罚决定公开缺乏有效的救济措施。虽然《行政处罚法》第四十八条第二款规定，行政处罚决定公开有误的，行政机关应当在三日内撤回并公开说明理由。但该规定并未明确行政机关公开行政处罚决定有误的法律责任，未能有效约束行政机关公开行政处罚决定的行为。

如上文所言，行政处罚决定公开的权力属性，决定其应当受到行政法律体系的制度性约束，以限缩其权力边界。但个别行政机关未能有效辨析行政处罚决定公开的权利属性或权力属性，不当扩大行政处罚决定公开的范围，将原则与例外相互置换，如《国家统计局行政处罚信息公示办法》第三条规定，行政处罚信息应当坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则。当今世界属于信息大爆炸时代，任何通过互联网发布的信息，顷刻间可遍布世界各地。同时，现有技术手段难以完全消除错误的互联网信息。在缺乏权利救济的背景下，广泛公开未匿名化处理的行政处罚决定的行为，可对被处罚人造成持续性的打击和伤害。

（二）作为惩戒的行政处罚决定公开

当前行政机关实施的行政处罚决定公开，已然偏离该制度构建初衷监督行政执法的功能，其借助互联网及时、迅速、广泛传播的特性，逐渐演变为对被处罚人二次惩戒的措施。根据《行政处罚法》第二条关于行政处罚的概念定义，行政处罚的成立需要同时具备三个要件：一是行为主体，即行政机关；二是处罚对象，即违法行为人；三是违法后果，即减损权益或增加义务。其中，实现行政处罚的惩戒目的是行政处罚成立的必然结果。实践中的行政处罚决定公开是行政机关针对被处罚对象作出的或者客观上能够给被处罚人的声誉造成一定影响并产生心理压力的行政行为，符合行政处罚行为主体、处罚对象、违法后果的构成要件，应被定性为行政处罚行为。⑤ 至于行政处罚决定公开涉及的行政处罚类型，有学者认为其属于声誉制裁中的声誉罚。⑥ 声誉制裁是指公权力机关通过公布被处罚人的违法行为，降低被处罚人的社会信用评价，达到制裁被处罚人目的的行为。声誉制裁通常包括通报批评、纳入失信被执行人名单、违法行为公布等内容，具有人格羞辱或道德谴责的特征。⑦ 当下的声誉制裁存在明显不足：一是声誉制裁存在定位不明。实践中的声誉制裁往往与政府信息公开相结合，形式上符合政府信息公开的条件，但实质上包含对违法行为人的处罚内容。二是声誉制裁存在滥用之嫌。实践中的声誉制裁借助政府信息公开的途径，未严格区分违法行为的严重程度，简单地采取一律公开的方式，处罚范围未免过于宽泛。三是未能关注声誉制裁的有效救济。声誉制裁不仅能对被处罚人产生心理上的强制，更能导致被处罚人社会信用的降低，即所谓的“社死”。而且声誉制裁信息一经网络发布则难以控制，即使事后采取删帖、发公告等方式澄清，仍难以将被处罚人的声誉恢复如初。

如上文所言，行政处罚决定公开符合行政处罚的构成要件，属于声誉制裁中的声誉罚。理论界虽有关于严格限制声誉制裁适用的学说，但实践中普遍存在公权力机关借助政府信息公开的途径，实现对被处罚人声誉制裁的效果。换言之，实名化的行政处罚决定公开，属于事实上创设的新的行政处罚，应当予以限制。

行政处罚决定公开的限制

行政处罚决定公开不仅涉及公共利益与个人利益的平衡，还涉及行政处罚决定公开的法律依据及定位问题。实践中的行政处罚决定公开可能造成对被处罚人的二次制裁，违反一事不再罚的原则。且行政处罚决定公开被处罚人的个人信息，可能涉及被处罚人的隐私保护问题，与当前法治环境下加强个人信息及隐私保护的趋势不符。同时，对被处罚人的个人信息进行匿名化处理，并不影响行政处罚决定公开对被处罚人以及被处罚人以外第三人的警示教育作用。

（一）行政处罚决定公开涉及公私利益的平衡

行政处罚决定公开与刑事制裁公开类似，均涉及公共利益与个人利益之间的平衡，但二者又存在明显区别。首先，刑事制裁公开是维护犯罪分子权利的需要。刑罚属于最严厉的处罚措施，涉及财产刑、自由刑，甚至是生命刑，必须予以严格限制。刑事制裁公开能够有效制约公权力的行使，防止司法独断造成的冤假错案，维护社会公共利益。刑事制裁公开可能侵犯的个人利益，如个人信息、隐私等，相较于公共利益与人权保障，显然居于次要地位。而行政处罚决定公开更多涉及公众的知情权与监督权，其属于贬损性的行政行为，并非为了保护违法行为人的权利。一般情况下，行政处罚的违法情节较轻，影响范围较小，社会公众对行政处罚的知情权与监督权的需求不高。相较之下，行政处罚决定公开的作用明显低于刑事制裁公开，显然没有全面公开的必要。其次，行政处罚公开违反一事不再罚原则。《行政处罚法》第二十九条规定，行政机关不得对同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。基于举重以明轻的原则，既然行政机关不得对同一违法行为给予重复罚款，那么行政机关同样不得对同一违法行为给予两次以上的重复处罚。行政处罚决定公开是行政机关对被处罚人作出行政处罚后，向社会公开的行政处罚决定。⑧ 换言之，行政处罚决定公开时，被处罚人正在履行或已经履行完毕前述行政处罚义务。而未匿名化处理的行政处罚决定公开属于行政处罚中的声誉制裁，当行政处罚相对人因某一违法行为已被行政处罚，再次对其实施声誉制裁，显然违反一事不再罚原则。最后，《行政处罚法》第五条第二款、《刑法》第五条，分别对应行政处罚的过罚相当原则与刑事处罚的罪责刑相适应原则。前述两项原则要求行政机关、人民法院对被处罚人作出行政处罚或刑事判决时，应当充分考虑被处罚人的违法情节、违法性质、社会危害等，适用与违法行为相当的处罚措施。任何处罚措施并非为了处罚而处罚，其最终目的在于帮助违法行为人认识、改正错误，重新回归社会。行政机关处罚违法行为所适用的处罚措施一般较轻，罚款数额不大或最高15日的拘留。但行政处罚决定公开所减损的被处罚人权益，显然明显高于行政机关依法对被处罚人作出的行政处罚，其对被处罚人声誉的减损，几乎伴随被处罚人终身。可能造成被处罚人已经完全履行了《行政处罚法》所规定的义务并改正错误，但对被处罚人行政处罚措施并未完全终结。

（二）行政处罚决定可能侵犯个人隐私

《民法典》第一千零三十二条规定，自然人的隐私是指不愿被他人知晓的私密空间、活动、信息。隐私作为自然人享有的一项权利，是个人尊严和自由的体现，任何组织或者个人不得侵害他人隐私。关于违法行为人的个人信息是否属于隐私的问题，有的观点认为，尽管违法行为信息属于公共信息，但违法行为人对违法行为信息中的个人信息仍享有隐私权，不能因违法行为人的个人信息置身于公共信息中，就弱化违法行为人应享有的隐私权。⑨ 本文认为，违法行为人对违法行为信息中的个人信息不享有隐私权，如姓名、性别、年龄等。⑩ 但当个人信息与违法事实中的敏感信息，如性取向、性生活相结合时，才可能形成具有隐蔽性、对应性、可识别性的个人隐私。《行政处罚法》第五十条规定，行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的个人隐私负有保密义务。同时，《中华人民共和国宪法》第三十八条规定，我国宪法保护公民的人格尊严。当隐私权遭受侵犯时，其直接表现为公民的人格尊严遭受损害，对隐私权保护的目的是维护公民的人格尊严。⑪ 因行政处罚决定公开的内容可能包含被处罚人的个人隐私，贬损公民的人格尊严，行政机关在公开行政处罚决定的过程中，应当保持谨慎的态度，密切关注对被处罚人隐私的保护。实践中存在行政单位公布行政处罚决定书时，未对行政相对人的身份信息进行隐匿化处理，检察院以行政公益诉讼立案调查的情形。⑫ 

（三）匿名化处理不影响行政处罚效能

《行政处罚法》第六条规定，行政机关实施行政处罚行为的目的在于纠正被处罚人的违法行为，教育被处罚人以外的第三人自觉守法，因而行政处罚包含对内、对外两种效能。一是对内的效能。行政处罚一般包含减损被处罚人财产或限制被处罚人自由的内容，即包含对被处罚人违法行为的否定性评价。该否定性评价原则上足以起到对违法情节轻微，尚未构成刑事犯罪的被处罚人的警示教育作用。二是对外效能。行政处罚不仅包括对被处罚人的警示教育作用，还包含对被处罚人以外的第三人的警示教育作用。实践中行政机关一般通过公开行政处罚决定的方式，表明行政机关对某一违法行为的否定性评价以及实施某一违法行为可能带来的法律责任，达到社会治理的效果。但行政处罚决定公开的首要目的是强化对行政机关执法行为的监督，而行政处罚决定公开的风险警示作用属于附带功能。同时，声誉制裁并非行政处罚决定公开的法定目的，不能将声誉制裁与失信惩戒措施相混同。

基于行政处罚决定公开的定位，本文认为行政机关在公开行政处罚决定时，应对被处罚人的个人信息进行匿名化处理。首先，社会公众关注的是违法行为事实与法律责任之间的关联性，行政机关在公布行政处罚决定时，只需要描述违法行为事实及其法律后果，即可达到对被处罚人以外第三人的风险警示作用，无需公布被处罚人的个人信息。其次，行政处罚决定公开的目的是监督行政行为，并非为了加重被处罚人的处罚，即实施声誉制裁。虽然行政处罚决定公开被处罚人的个人信息，可以在一定程度上加大行政处罚的警示教育作用，但行政机关客观上对被处罚人实施的声誉制裁行为的合法性尚存争议，可能导致行政机关成为被诉对象。最后，未匿名化处理的行政处罚决定公开，可能引发舆情风险。在强化个人信息、隐私权保护的时代，行政机关更应注重对个人信息、隐私的保护，形成尊重个人信息、保护个人隐私的良好社会氛围。在信息大爆炸的时代，行政处罚决定公开中存在的问题都可能成为舆论的焦点，影响行政机关的公信力。

行政处罚决定公开的考量

行政处罚决定公开涉及个人信息、隐私保护、程序正义、公共利益等问题，应坚持“以不公开为原则，以公开为例外”的基本立场。同时，在确需公开的例外情形中，仍需从行政处罚决定公开的目的、被处罚对象的类型以及公开获益等方面进行综合考量。

（一）合法性：以不公开为原则

公开、公正是法治政府的应有之义，执法公开是树立政府权威和公信力的重要途径。⑭ 但执法公开的同时，也应坚持法无授权不可为的基本原则。行政机关能否可以公开行政处罚决定以及如何公开等问题都需要有法律的明确授权。当下的行政处罚决定公开的合法性存疑，容易引发争议。一是行政处罚决定公开的既有规定存在冲突。以浙江省公安厅公开吴某聚众淫乱案的行政处罚决定为例，根据《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》第六条、第七条规定，被处罚人姓名或者名称、法定代表人姓名不属于行政处罚决定公开应当隐去的内容，故浙江省公安厅公开行政处罚决定的行为符合省级政府规章的相关规定。但根据《公安机关执法公开规定》第十四条、第十五条第二款第（三）项规定，公安机关向社会公开法律文书，应当对自然人姓名作匿名化处理，仅保留自然人的姓氏，且应当删除涉及公民个人隐私的信息，则浙江省公安厅公开行政处罚决定书的行为违反了国务院部门规章关于保护公民个人信息及个人隐私的相关规定。虽然根据最高人民法院关于《审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要（四）》的规定，国务院部门规章与省级政府规章对相同事项规定不一致的，应当优先适用省级政府规章对本行政区域内具体行政管理事项的规定。但行政处罚决定公开有其特殊性，既涉及政府信息公开，又涉及对被处罚人的二次惩戒。当行政处罚决定公开属于后者时，很难将其归入具体行政管理事项的范畴。且省级政府规章与部门规章对相同事项的相反规定，极大削弱了行政处罚决定公开的合法性。二是行政处罚决定以不公开为原则。2020年公布的《行政处罚法（修订一审稿）》第四十五条第一款，表明了此时行政机关“以公开为原则，以不公开为例外”的立法态度。同年公布的《行政处罚法（修订二审稿）》第四十六条，适当限缩了一审稿中行政处罚决定公开的范围，要求行政机关遵守政府信息公开的有关规定。2021年公布的《行政处罚法》第四十八条，再次限定行政处罚决定公开的范围，仅要求行政机关公开具有一定社会影响的行政处罚决定。由此可见，立法者最终采纳行政处罚决定“以不公开为原则，以公开为例外”的基本立场，应当严格限制行政处罚决定的公开。然而实践中的行政处罚决定公开，并未遵循《行政处罚法》确立的“以不公开为原则，以公开为例外”的基本立场，明显有违立法本意。

（二）必要性：以公开为例外

行政处罚决定公开具有特殊性，只能作为例外情形予以考量。只有履行严格的法定程序并具备依法公开的条件时，才能予以公开。《行政处罚法》第四十八条将应当公开的行政处罚决定限定为“具有一定社会影响”的案件，但该法并未规定社会影响的判断标准。本文认为，可以从以下三个方面判断某一案件是否具有一定社会影响以及是否应予公开。

1.公开目的考量。互联网时代的背景下，行政机关公开的行政处罚决定会在短时间内快速传播，很可能给被处罚对象带来影响程度较深的二次伤害。若行政机关公开行政处罚决定的目的是保障公众的知情权、监督权，则无需过多公开被处罚人的个人信息，或者公开通过匿名化处理过的行政处罚决定。若公开的目的是对被处罚对象再次实施“声誉罚”，则仅公开行政处罚决定书的摘要和姓名，并不能直接将被处罚对象与违法实施相关联，也无法实现惩戒的目的。现阶段的行政处罚决定公开完全处于匿名化处理与全面公开的模糊地带，既无法实现对个人隐私权的保护，也无法实现对被处罚对象的声誉处罚。因此，应当严格区分行政处罚决定公开的目的。⑮ 对于监督行政执法行为的行政处罚决定公开，可以采用匿名化的方式公开；对于实施声誉罚的行政处罚决定公开，则可采用完全公开的方式。但后者的采用，应以严格的程序正义为前提，将声誉罚作为新型的行政处罚措施，严格限制声誉罚的适用。

2.主体类型考量。行政处罚决定公开针对不同的被处罚对象，会产生不同的法律效果与社会效果。因此，需要对被处罚对象的主体类型进行划分，以确定针对性的标准，发挥行政处罚决定公开的最大效能。本文针对不同主体的特性，将被处罚对象划分为自然人和企业两个大类，自然人类别下再细分为公众人物和非公众人物两个类型。一是可以明显降低企业行政处罚决定公开的限制。企业的经营活动与社会公众联系紧密，其违法行为影响广泛，具有很强的公共属性。一旦出现行政违法行为会对公共利益产生不利影响，且公开其行政处罚决定的警示教育作用明显，故对于企业的行政处罚决定应遵循“以公开为原则，以不公开为例外”。⑯ 二是可以适当降低公众人物的行政处罚决定公开限制，但应严格限制普通民众的行政处罚决定公开。以嫖娼案为例，普通民众嫖娼和公众人物嫖娼的行政处罚决定的公开范围并不一致。公众人物在享受自身高曝光率带来红利的同时，也需要承担更高的注意义务。公开公众人物的行政处罚决定，可以严格规范娱乐圈的乱象，发挥公众人物的社会引领作用。相比之下，普通民众的社会关注度不高、社会影响力较小，公开其行政处罚决定，并不能取得良好的社会效果。

3.公开获益考量。行政机关公开行政处罚决定书需要在个人隐私保护和社会公共利益之间进行平衡，公开目的和主体类型的考量，主要是通过限制公开来维护被处罚对象的权益，而公开获益考量则是从公开能够带来的正面效应进行衡量，在公开作为例外的前提条件下，只有公开能够带来较大的社会公共利益，才能触发行政机关对外公开行政处罚决定的机制。行政机关公开被处罚对象的信息并不是没有任何成本的工具，而是需要衡量公开带来的收益能否超过带来的潜在风险。

 注    释 

① 浙江政务服务网，https://www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/punishment/index.do?webId=1，2023年6月15日访问。

② 赵宏：“聚众淫乱者的个人信息和违法细节应该公开吗？”，https://m.thepaper.cn/baijiahao_23178340，2023年6月15日访问。

③ 孔祥稳：《行政处罚决定公开的功能与界限》，《中外法学》2021年第6期，第1619-1637页。

④ 熊樟林：《论作为“权力”的行政处罚决定公开》，《政治与法律》2023年第2期，第41-159页。

⑤ 许娟、黎浩田：《论网络声誉罚的程序保障——以行政机关公布平台企业违法事实行为的规制为切入》，《学海》2022年第6期，第184-193页。

⑥ 黄锫：《行政执法中声誉制裁的法律性质与规范形态》，《学术月刊》2022年第5期，第95-106页。

⑦ 王瑞雪：《声誉制裁的当代图景与法治建构》，《中外法学》2021年第2期，第446-464页。

⑧ 孙丽岩：《论行政处罚决定公开的利益权衡——从与刑事制裁公开的对比角度》，《政法论坛》2021年第6期，第70-83页。

⑨ 许莲丽：《论违法行为信息公开中的隐私权保护——重庆高考“加分门”事件引发的思考》，《行政法学研究》2010年第1期，第139-144页。

⑩ 王军：《行政处罚信息公开与隐私权保护》，《北京行政学院学报》2011年第1期，第103-106页。

⑪黄明涛、王冕蓉：《涉隐私行政处罚决定公开的宪法约束》，《华南理工大学学报（社会科学版）2023年第1期，第127-136页。

⑫ 中华人民共和国最高人民检察院，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202111/t20211107_534694.shtml，2021年11月7日发布，2023年6月16日访问。

⑬ 同上注3。

⑭ 汤莹：《过程论视角下公开行政处罚决定的法律控制》，《法学》2023年第3期，第37-50页。

⑮ 邓璇：《目的检视下<行政处罚法>第48条制度探析》，《云南警官学院学报》第2023年第1期，第118-123页。

（作者：江小舟  符史源）