在全球经济格局不断变化的背景下，中国继续深化改革开放政策，推动高水平对外开放。近日发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》（以下简称2024年版《负面清单》）是这一战略的重要体现。从制造业全面开放到新兴产业准入放宽，从服务业进一步开放到绿色发展领域的新机遇，新版负面清单不仅展现了中国扩大开放的决心，也为全球投资者勾勒出在华发展的新蓝图。本文将深入解读新版负面清单的七大亮点，探讨其对中国经济发展和国际合作的深远影响，以期对外商投资企业有所助益。
1 背景介绍
近年来，中国持续推进高水平对外开放，不断优化外商投资环境。2017年至2021年，中国连续五年修订全国和自贸试验区外资准入负面清单，大幅减少限制措施，在多个重要领域推出开放政策。2021年，自贸试验区外资准入负面清单中制造业领域限制措施已实现“清零”。2023年10月，习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上宣布全面取消制造业领域外资准入限制措施，标志着中国对外开放进入新阶段。党的二十届三中全会进一步强调了坚持对外开放基本国策的重要性，要求建设更高水平开放型经济新体制。2024年《政府工作报告》也提出继续缩减外资准入负面清单。
在这一背景下，国家发展改革委积极贯彻落实中央决策部署，广泛征求各方意见，深入研究论证，修订形成了2024年版《负面清单》。新版负面清单的出台，是中国扩大高水平对外开放的重要举措，将进一步优化外商投资环境，促进国内市场良性竞争，为跨国公司在华发展创造更多机遇，推动国际合作与互利共赢。
2 《负面清单》历次主要修订概述
目前，我国外商投资准入负面清单分为两类：一是使用于全国范围的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称全国《负面清单》）；二是适用于自由贸易试验区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称自贸试验区《负面清单》）。两类负面清单均在2018年正式颁布，并经历数次修订，具体情况如下表：
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条目数变化 |
主要内容变化 |
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2018 |
全国《负面清单》48条； 自贸试验区《负面清单》45条 |
正式颁布。 |
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2019 |
全国《负面清单》40条； 自贸试验区《负面清单》37条 |
1.服务业开放：取消国内船舶代理中方控股限制；放宽基础设施领域外资准入；开放文化领域，如电影院和演出经纪机构；允许外资进入国内互联网虚拟专用网业务。 2.第一、二产业开放：允许外商投资野生动植物资源开发；取消石油、天然气勘探开发中方控股限制；开放多种矿产勘查开采；取消宣纸、墨锭生产限制。 3.自贸区开放：2019版自贸试验区外资准入负面清单取消水产品捕捞、出版物印刷等领域对外资的限制，进一步扩大自贸区开放程度。 |
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2020 |
全国《负面清单》33条； 自贸试验区《负面清单》30条 |
1.服务业:取消证券、基金、期货、寿险等行业的外资持股比例限制；放开50万以上人口城市的供排水管网建设和运营,不再要求中方控股。 2.制造业与农业:开放商用车生产的外资持股限制,允许外资进入放射性矿产和核燃料生产领域；小麦新品种选育和种子生产的中方最低持股比例从控股降至34%。 3.自贸试验区先行先试：允许外资进入中药饮片生产；允许外商独资设立职业教育机构。 |
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2021 |
全国《负面清单》31条； 自贸试验区《负面清单》27条 |
1.制造业开放深化：取消乘用车外资限制，放开卫星电视接收设备生产限制。自贸区制造业负面清单清零。 2.自贸区服务业放宽：除广播电视调查需中方控股外，取消其他限制。允许外商投资，中方持股不低于67%，法人代表须为中国公民。 3.提高外资准入精准度：禁止领域境内企业境外上市需审批；外资不得参与经营管理，持股比例受限；相关部门将精准管理此类企业境外上市。 4.优化外资准入管理：外企境内投资须符合负面清单；境内外投资者均需遵守市场准入负面清单规定。 |
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2024 |
全国《负面清单》29条 |
全国外资准入负面清单在制造业领域实现了重大突破，取消了最后两项限制措施：出版物印刷不再要求中方控股；放开中药生产限制。 |
3 2024年版《负面清单》主要修订亮点
（一）农业和林业领域强调基因资源保护重要性
1.2024年版《负面清单》保持了对重要农作物种质资源的严格管控，特别是在小麦和玉米等主粮作物的品种选育和种子生产方面,仍然要求中方控股。
2.新版清单对“珍贵优良品种”做出了更详细的界定,旨在加强对珍稀物种基因资源的保护力度。这体现出中国在保护生物多样性和维护农业战略安全方面的持续努力。
外资企业如有意在中国开发新作物品种的外国公司在中国开展相关业务，需要遵循相关的要求。这体现了我国在推动农业对外开放与保护本国战略资源之间寻求平衡的努力，既为外资参与提供了机会,又设置了一定的准入门槛,以确保国家在相关关键领域的主导地位。
（二）战略矿产资源管控的延续与强化
稀土元素作为现代工业的“工业维生素”，在新能源汽车、风力发电、航空航天等高科技领域扮演着不可替代的角色。中国作为全球最大的稀土生产国和出口国，拥有约三分之一的已知稀土储量，在全球供应链中占据重要地位。2024年版《负面清单》延续了2021年版《负面清单》的政策导向，继续对稀土、钨等具有战略意义的矿产资源实施严格的外资准入限制。
这一政策反映了中国政府对关键资源的长期战略考量。通过严格控制这些稀有矿产的开采权，中国政府可以保障国家战略资源安全，维护在全球高科技产业链中的优势地位；促进本土企业在稀土深加工和应用领域的技术创新，提升产业附加值；加强环境保护，推动稀土开采和加工的绿色化、可持续发展；增强在国际贸易谈判中的话语权和影响力。
（三）信息技术与电信行业的平衡开放与安全
1.在电信业务方面，政策继续维持了对外资的限制。基础电信业务仍要求中方控股，增值电信业务的外资股比上限保持在50%。这一规定旨在确保国内企业在战略性通信基础设施领域保持主导地位，同时也为外资参与留有空间。
2.互联网服务业方面，新政策对某些领域的外资准入提出了更为明确的规定。特别是在互联网新闻信息服务和网络视听节目等领域，政策明确禁止外资进入。这反映了对网络信息传播和文化内容产业的审慎态度，体现了保护国家文化安全和舆论环境的考虑。
3.同时，政策也在其他信息技术领域保持了一定的开放度。例如，在云计算、大数据、人工智能等新兴技术领域，仍然鼓励国际合作和技术交流，以促进行业创新和发展。
这种政策取向体现了中国在推动信息技术产业国际化与保护核心利益之间的权衡。一方面，通过适度开放吸引外资和先进技术，推动本土企业提升竞争力；另一方面，通过合理的限制措施，确保在关键领域保持自主可控。
（四）文化、体育和娱乐行业的审慎管理
2024年版《负面清单》在文化产业方面保持了谨慎态度。清单继续限制外资进入新闻机构、广播电视节目制作、电影发行等关键领域。这些政策措施主要是出于保护中国的文化软实力、维护国家舆论安全和确保国内文化产业能够自主发展的目的，这种审慎的管理方式反映了政府对文化产业战略重要性的认识，以及在开放与保护之间寻求平衡的努力。
（五）制造业的全面开放和吸引全球投资
2024年版《负面清单》的一大亮点是制造业领域的全面开放。与2021年版相比，新版清单几乎取消了所有针对外资进入制造业的限制措施。这一重大调整意味着外国投资者现可在中国绝大多数制造业领域自由投资，不再受到股权比例或其他形式的准入限制。
此举彰显了中国加速推进制造业对外开放的决心，旨在通过引进更多国际资本和先进技术，提升本国制造业的全球竞争力。这一政策变化预计将为中国制造业注入新的活力，促进技术创新和产业升级。
以汽车制造业为例，2021年版《负面清单》仍对新能源汽车制造领域的外资持股比例设有部分限制。而2024年版《负面清单》已完全取消了这些限制。外国投资者现可在中国独资建厂，全面参与新能源汽车的研发和生产。这不仅有利于吸引国际汽车巨头加大在华投资，也将推动中国新能源汽车产业的快速发展。
（六）高端制造业和绿色技术领域的开放姿态
中国政府明确表示，将大力鼓励外国投资者参与到清洁能源设备、智能制造系统以及高效电池技术等前沿领域的开发和生产中来。通过与国际领先企业的深度合作，中国希望能够加速本国高端制造业的技术创新进程，提升产品质量和生产效率，从而在全球价值链中占据更为有利的地位。
这种开放政策也反映了中国在面对全球气候变化挑战时所采取的积极态度，表明中国正致力于打造一个更具包容性和创新力的产业生态系统。通过鼓励绿色技术领域的国际合作，中国正在为实现其碳中和目标铺平道路，同时也为全球可持续发展作出贡献。
（七）外商投资医药医疗行业准入限制的变化
1.在中医药领域，2024年版《负面清单》首次删除了对中药饮片加工和中成药保密处方产品生产的外资准入限制，结束了近30年的禁令。这一重大突破不仅有助于外资进入中医药产业，促进技术交流和创新，还能推动中医药在国际市场上的发展和认可度提升。此举措表明了中国政府对中医药产业的信心，以及希望通过国际合作来提升中医药产业现代化水平和全球影响力的决心。
2.在细胞与基因治疗（CGT）领域，虽然2024年版《负面清单》仍将CGT列为禁止外商投资领域，但《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》同时允许在部分自贸区开放CGT外商投资。这样政策安排实际上反映了中国在高度敏感的医疗技术领域采取的谨慎而渐进的开放策略。通过在特定区域进行试点，政府可以在控制风险的同时，评估开放CGT领域对本土产业和公共健康的影响，为未来可能的全面开放积累经验和数据。这种做法既体现了对前沿医疗技术发展的重视，也显示了政策制定的灵活性和前瞻性。
4 总结与建议
2024年版《负面清单》延续了近年来中国不断扩大对外开放的趋势，体现了中国坚持对外开放基本国策的决心，且在重点领域实现了突破。在制造业、服务业、医疗健康等领域的开放力度进一步加大，尤其是全面取消制造业外资准入限制，标志着中国外资开放迈入新征程。本次修订聚焦了高端制造、绿色技术等领域，体现了中国推动经济高质量发展的政策导向。通过全国清单和自贸试验区清单的差异化安排，体现了中国在开放过程中的审慎态度和试点先行的策略。
2024年版《负面清单》的出台是我国在新时期持续吸引外资的重要举措。为了促进清单的落地和有效实施，需要相关部门加强监管，完善公平竞争审查制度，强化风险防范能力，确保外资企业在开放领域享有平等待遇。同时，面对变化的国际局势，需要进一步加强与主要投资来源国的沟通与合作，推动双向投资便利化；根据清单的实施效果和国际形式变化，需要建立动态调整机制，对清单进行适时调整和完善。我们相信，开放而审慎的改革和高效而深入的落实将会促进高质量发展，让更多外资企业分享中国投资机遇，也促进国内市场良性竞争。
