摘要：随着我国经济高速发展以及供给侧结构性改革持续深化，破产案件数量持续增加。① 国人传统观念的谈“破”色变略有改善。但随着管理人“卷款一个亿跑了”、东莞法院对管理人作出罚款决定等事件引发的热议，在破产案件数量激增、破产企业情况复杂、管理人履职等诸多问题的背景下，合规管理在破产程序中的应用也备受关注。管理人履职除了法定的职责外，还有法院、债权人会议赋予的职责。但在重整、清算、和解程序中，管理人职责不同；随着案件办理进度，管理人的职责亦有所调整；破产案件中参与方众多，如何平衡各方权益，将相关方纳入合规管理体系中形成闭环，以真正实现破产案件兼顾公平与价值最大化的目的。笔者拟从管理人履职视角，浅谈关于合规管理在破产程序中的应用。
关键词：破产程序 合规管理 职责
1 破产与合规“跨界应用”的背景
（一）合规制度的兴起
现代企业合规管理是由公共机构对企业集中监管转变为企业自身的合规管理，并在专业组织推动下发展形成国际统一标准体系的过程。合规管理始于19世纪末20世纪初，美国由传统社会转折到现代社会的时期。② 直到20世纪70年代，由政府集中进行合规监管执法的公共模式一直占据主导地位。而在我国，合规是中国本土文化的固有组成部分。传说中人文始祖女娲和伏羲的“左规右矩”，就是强调合规理念的鼻祖。
（二）破产管理人履职纠纷情况
1.案件数量情况
根据2021年全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告显示：2007年至2020年，全国法院共受理破产案件59604件，审结破产案件48045件。从时间顺序看，企业破产法实施后的一段时间，每年的破产案件数量在3000件左右。党的十八大以来，随着供给侧结构性改革持续深化，加快建立和完善市场主体挽救和退出机制，破产案件数量快速上升，2017年至2020年受理和审结的破产案件分别占到法律实施以来案件总量的54%和41%。从地域分布看，东部地区破产案件数量占到全国的近80%，浙江、江苏、广东三省约占60%。
根据重庆破产法庭2023年发布的破产白皮书：2023年受理各类案件2319件，其中新收1814件、旧存505件，审结1856件，共清理债务1101.99亿元，盘活资产202.42亿元。2022年新收、审结案件数量分别为1573件、1608件；2023年新收和审结案件数量均较去年明显增长，其中新收案件数量同比上升15.32%，审结案件数量同比上升15.42%。破产企业中民营企业数量占比达78.42%。
2.管理人履职纠纷情况
《中华人民共和国企业破产法》第一百三十条规定：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。”若构成犯罪的，将依法追究刑事责任。
近期，东莞法院对某破产管理人作出的罚款决定书就引发了热议。东莞法院对担任管理人的某律师事务所在履职过程中出现的不当履职行为处罚30万元。此次处罚是东莞法院首次对破产管理人进行司法处罚，对破产管理人起到了警示和震慑作用。而这不是第一起管理人履职不当被罚。2021年5月，联客万得公司破产案中管理人在未对资产评估的情况下对破产资产进行变卖，被深圳中院罚款人民币5万元。2022年5月，飞马国际破产案中管理人向法院申请扣划的股票错误，导致法院多向债权人划付近550万股(后该股票已回转至管理人账户），被深圳中院罚款人民币30万元。2023年11月，网传某著名律所在法院未对管理人报酬确认的情况下擅自提取管理人报酬人民币近1亿元。
根据2021年全国人大常委会执法检查组作的破产法实施检查情况报告记载，2020年因管理人履职发生的纠纷案件同比增长44.1%，远高于同期破产案件4.7%的增幅。而据了解，笔者所在地重庆的大致情况是：2020年1月至2024年6月，涉及管理人责任纠纷的案件共80余件，其中部分案件经历了二审；涉及到承担责任的案件中一审19件，管理人无需承担责任的17件。
笔者在裁判文书网检索查询关于管理人责任纠纷的案件，大多是因管理人作为破产企业诉讼代理人参与案件，部分案件中相关方认为管理人履职损害了其权益，或未对其权益予以认可，而非纯粹就管理人履职行为本身所提。但管理人履职的合规性已经引起了各方重视。
2 合规管理在破产程序的应用现状
2023年初，北京市破产管理人协会发布了《破产管理人执业风险清单》，按风险评估标准将管理人履职风险分为五个等级，1级最为轻微，即管理人行为存在瑕疵被投诉，5级为最高，即管理人需承担刑事责任。针对管理人执业工作内容，区分为9个模块、34个类别、130个事项、469个风险点，详尽列明每个模块所对应的事项和风险点。
从风险级别来看，重整与和解方案制定与实施模块涉及的5级风险最多，达11个；债务人管理模块涉及的4级风险最多，达18个。从风险点的数量来看，债权审查模块涉及的风险点最多，职工债权共涉及39个风险点，普通债权共涉及61个风险点，一共100个风险点；其次是债务人管理模块共涉及77个风险点。
该清单虽然是罗列了执业中所涉风险，但其实质是将管理人各项工作所存在的风险列明，管理人团队对应其各阶段、各项工作的风险点予以高度关注和采取措施预防，其实就能化解相应的执业风险。
（二）深圳管理人协会发布实施管理人团队合规建设指导意见
为规范协会会员单位履行破产管理人职责，促进破产管理人专业化团队合规建设，防范执业风险，2023年12月31日，深圳市管理人协会了发布关于实施《深圳市破产管理人协会破产管理人团队合规建设指导意见（试行）》的公告。明确会员单位应当建立破产管理人业务风控合规管理制度，落实相关风控合规岗位的主体责任，保障风控合规管理制度具体实施。指导意见中对于人员和岗位配置、案件流程管理、报酬分配和费用负担、业务培训和学习及其他均作出了具体说明。
（三）重庆破产法庭、管理人协会发布破产案件管理人工作指引
重庆破产法庭、破产管理人协会发布了《破产案件管理人工作指引（试行）》，该指引于2020年7月27日实施。指引第一章总则中对于管理人工作原则、管理人团队、管理人业务制度及工作机制、管理人工作档案等均作了详细规定。还对破产清算、破产重整、破产和解以及裁定宣告债务人破产后的工作分别制定工作指引。
除此之外，重庆破产法庭、破产管理人协会还发布了《破产案件债权审查指引》，对于管理人应当制定的债权申报文书样本所包含内容、债权人申报债权应提供材料清单、管理人应当编制的《债权申报登记表》应载明事项、管理人可采用的债权审查方法、出具债权审查意见书等，均作了详细的规定，这给管理人团队开展债权审查工作提供了完整的框架和较好的实操方法。
3 破产程序合规管理应用——管理人尽职履责“度”的把握
企业破产法第二十五条规定了管理人九大项职责，并于其他章节分散规定了管理人在解除或继续履行合同、设定共益债务，审查破产债权、调查职工债权，参与重整计划草案、和解协议草案，决定债权清偿分配方案等其他方面的职责。
通常情况下，在破产程序中，管理人职责从接管债务人企业、已知债权人的通知与债权审核开始，到重整方向初步设定、投资人招募、重整计划草案拟定，或是债务人自行经营管理的监督、重整计划执行期的监督等，到破产清算程序资产处置、税务事项处理等，直至重整计划执行完毕或破产清算完毕工商注销。每一步都离不开管理人履职，每一步也都隐含着履职风险。通过管理人履职合规建设，通过全流程的制度匹配、更新与应急预案，可以更为有效地对管理人日常工作作常态化地监管，及时预警、发现和处置或有风险。
（一）以债权审查为例
以北京管理人执业风险清单为例，其认为风险点最多的板块在债权审查和债务人管理方面。根据破产法及相关司法解释，债权审查系由管理人接收债权人提交申报资料，初审后提交债权人会议审议，在异议期后提请人民法院裁定确认。也就是说债权申报后，会依法经管理人、债权人、法院进行审查。在这个过程中，管理人需要面对债权人本人、其他债权人、债务人等各利益相关方，任意一方均可以对任一债权提出异议，对于异议复核结论仍然不服的，可向法院提起诉讼。实践中，管理人团队会根据债务人企业类别及所处行业、案件难易程度、债权人人数等因素，组织设立债权组，以团队分工、初审、复核、专题审议等方式对债权进行审查。笔者认为以下几点需着重关注：
1.管理人团队对于债权审查的标准应统一
进场后，根据接管及了解的情况，判断债务人企业概况、债权人人数范畴、债权性质等，比如房地产企业，则对应需着重关注建设工程款债权、购房类债权及有财产担保债权情况。针对不同类型的债务人企业性质可能涉及的主要债权类别及现状，编制债权审查指引。明确对工程优先权审理的原则、以房抵债合同的处理原则、关联债权的审核认定原则、不予认定债权范畴及违约金滞纳金计算标准等。实践中，常有一些企业在进入破产程序前已被吊销或停止经营多年，管理人在接管债务人财务账册等不完善，甚至无法达到审计条件的情况下的债权审查。管理人对于债权的审查认定依赖于债权人自行提交的材料、穷尽检索和查找相关资料佐证，及债权人会议上全体债权人对该笔债权的审议。管理人对于审核的全部工作底稿均应完善且保存好以便查阅。
2.管理人对于关联债权、重复债权的审查
实践中，有些关联企业之间的往来有完整的合同、转款凭证及催收材料等；一些就是纯粹的“往来款”集合，账目非常混乱，很难梳理，亦无相应材料佐证；一些就是股东间的大量借款。不管是哪种情况，管理人都应非常谨慎，核查基础法律关系，尽可能查找辅肋资料以利于审查分析。如前所述，管理人在统一债权审查标准时，就应明确对于关联债权的审查认定标准。
3.管理人对于债权异议及债权确认诉讼的应对
管理人在面对债权异议时，应予释明是书面形式，债权人或其他方提出异议时，除了书面异议书，还应一并提交相应的书面材料。在北京管理人执业风险清单中，针对债权确认及调整，就有一项5级风险：管理人与债权人、债务人勾结，通过虚假诉讼，虚构或扩大债权，导致债权确认结果错误，引发相关诉讼及追责。管理人团队通过内审的初审、复核及专项研讨工作后，在面对后续可能的诉讼时，才有基础资料。管理人不应一味地去否定债权，以求在诉讼中予以确认，从而减轻或免除管理人责任；更不能如前所述的出现勾结相关方，虚假诉讼的情况。管理人团队在应诉时，应注意案件本身的事实、证据，还要时刻牢记自身权限以及管理人的公立性，不应在庭审中做出超出权限的行为。
最后，管理人接收、审核、异议、补充材料通知等工作底稿的保存也尤为重要。在北京破产管理人执业风险清单中，对于“未制作、留存工作底稿，导致案件其他主体向管理人追责时由于不能证明勤勉尽责而承担责任”的风险指数为4级。实践中，在破产案件办理完结后，管理人通常会将债务人企业相关资料及破产案件办理中的档案资料一并整理，并移交档案馆进行保存，或在条件允许的情况下自行保管。如果是委外保管的情况下，部分管理人团队会等待案件办理完毕后再一并归档。但随着案件办理的进程、可能的人员变动等原因，会导致部分案件材料遗失或不完整。因此，从合规管理上来说，管理人在审核认定时所依据的基础材料、补充材料、其他材料等均应做好存档，对于相关方提出的异议、相关人员询问笔录等亦应认真梳理、做好分类存档。管理人团队应当强调纸质材料与电子档案同步，案件办理与档案材料整理同步的工作习惯，并在此过程中由案件负责人随时抽查监督。
（二）以共益债为例
《企业破产法》第四十二条规定，人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；债务人财产受无因管理所产生的债务；因债务人不当得利所产生的债务；为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务；管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务；债务人财产致人损害所产生的债务。即共益债务是破产法中为了最大程度保全或增加债务人财产而作出的特别安排，若提前清偿某一发生于破产程序启动之后的债务对全体债权人有益，则可以突破对债权清偿顺位的一般限制，赋予其在破产程序中随时受偿的优先地位。故共益债的“超级优先性”使其不管是在重整程序还是清算程序，都尤为重要。
破产法所明确的共益债范畴，不管是因管理人决定继续履行合同所产生的，还是因无因管理所产生的，亦或是债务人财产致人损害所产生的债务，对于管理人而言，共益债都会经管理人之手。如果是因权衡利弊后主动提出继续履行合同所产生，则管理人对于继续履行后的发展走向及后果是有大致预期及处理预案的；如是因无因管理所产生亦或是财产致人损害所产生的，因在破产程序，管理人亦会作为主体去面对相关事项，综合研判法律责任承担主体及所对应的责任等。在此过程中，管理人除了内部详细研判以作出决定外；对外应能处理好相关各利益方的对接，在管理人职责权限范围内予以公正处理。对于管理人权限范围外或是较为特殊的情况，应尽早结合案件具体情况及相关方案的内容，报债权人委员会讨论研究，或提请债权人会议审议，如涉及重整投资人的，还应根据案件情况及时同步，以免引发后续发展不确定的风险。
管理人处理共益债问题中应始终坚持公平、公正、公开的原则，保护债权人利益，亦应注意权限范畴，根据共益债所产生的基础法律关系，形成共益债专项管理制度，细化分工、明确对接主体，及时跟进共益债情况，并将情况定期、不定期向债委会、法院通报。
（三）以资产处置为例
在北京破产管理人执业风险清单中，在接管后妥善管理事项中的“利用管理人职务之便，将债务人财物非法占为己有；利用管理人职务之便，挪用债务人资金”风险等级为5级，即管理人责任人可能承担刑事责任。实践中这些情况较为罕见，但管理人对于资产处置的问题，却常常与债权人产生分歧。
1.破产重整程序中，对于有财产担保物的处置
受金融机构不良贷款考核等机制所困，大多有财产担保债权人在债务人进入破产程序后，急于对抵押物处置变现，亦或是以物抵债。但往往一些企业中的核心资产主要是抵押物，亦或是附着于抵押物上的无形资产，故其处置往往会随着案件进展而推动。这与抵押权人的时限要求不符，是保护有财产担保权人利益，还是维护绝大多数普通债权人利益，相信会是每个破产管理人都会面临的问题。而对于非重整所必须的有财产担保物的处置，往往也会在重整案件中随案件进展而处置，例如在重整计划草案中明确对于非核心资产的处置方案及处置后的分配方案；或是在投资人招募公告中明确不包含对非核心资产的投资，而该部分资产的处置大多还是会提交债权人会议审议后再行处置。
2.破产清算程序中，对于有财产担保物的处置
在清算程序，管理人需重点考虑资产处置公开公平与价值最大化。在进场接管后，即开始全面梳理材料情况，明确资产相关遗留或瑕疵问题，核查好所涉税收问题；对于不动产所涉的权属瑕疵，需穷尽手段调查清楚，包括但不限于向法院申请调查令的方式向地属不动产登记中心或档案馆详查每一套房产情况，并通过现场走访等方式将现实状况进行披露，以免后续交付等出现争议。对于违法建筑的处置应更为审慎，研究是以现状披露拍卖，还是由管理人协调相关部门消除违法性后再处置等，都需全面调查、完整记录、及时通报。管理人通过合法、公开、公正的方式处置资产，对于有财产担保物的处置是以整体处置、分零处置还是先整体后分零的决策，都应是全面调研后的管理人意见，再提交债权人会议审议表决。提交债权人会议审议并表决的方案应对变价方式及相应情况变化后的应急处置方案列明，以便后续执行时无异议。
对于以物抵债条件下，税、费的承担问题。其中税和费是仅指本次交易环节项下所涉款项，还是基于该“物”自身所包含所有的税、费，管理人首先应对所涉款项核查清楚，与税务主管部门及相关职能部门建立良好的联系；其次，对于款项的承担主体、缴纳时限等亦应予明确，因究其本质上部分税种的纳税义务人自始是债务人企业，以防范后续出现争议。
虽然资产处置价值究其本质是市场对其的客观认识及价值认定，但应尽量排除在处置过程中因管理人履职所产生的争议及风险。但其中涉及到变价方案的拟定、时间的把控，都存在管理人履职的风险。
4 破产程序中的监管——重塑企业健康运营机制，以提升各方信心
随着国企改革持续推进，国有困难企业完成集中退出，民营企业破产案件占绝大多数，2020年民营企业破产案件占案件总量的近90%。根据2021年全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告：符合破产条件的企业并未完全选择破产方式退出，2020年全国企业注销数量289.9万户，其中因破产原因注销的企业3908户，占比仅约1‰ ③ 。一是企业申请破产顾虑多。企业破产法第2条规定了破产的法定情形，实践中企业符合条件但是不想破、不敢破的现象比较普遍。有些企业由于治理结构不健全、经营不规范，担心破产暴露经营问题被追究责任，有些企业在陷入困境后，继续冒险经营或放任公司亏损，造成破产申请普遍不及时。
而进入破产程序的企业，其破产原因也各异：公司治理不规范、缺少债务风险预警机制，或预警后响应不及时；经营策略不匹配公司发展；关联公司人格混同等等。李曙光教授在点评海航集团合并破产案中就明确提出“管理失范、经营失当、投资失序等多重因素”是导致海航集团走向破产的重要原因。海航集团纳入重整的包括集团关联321家及3家上市公司关联57家，其管理失范问题其实并不是简单一说，集团公司的自身管理、集团公司间的管理、关联公司间的管理等等，任意环节的失误都有可能将公司拉入困境，从而走向破产。海航集团的体量确实很大，而占据我国经济发展主要地位的还有很多中小型民营企业，一家民营企业实际关联3-5家的也并不在少数，而往往实际控制人的个人行为会主导企业发展方向及规则制定，人格混同等问题均较为突出。
虽然管理人接受指定后进场接管企业，在破产程序中不同程度地管理着债务人企业；但究其核心商业价值，始终是企业本身，尤其是重整企业。法院、管理人、债务人、债权人以及投资人的共同目标都是通过重整程序治好旧疾，焕然新生。这一刮骨疗伤的过程并不轻松，需要各方努力，而努力的前提一定是拥有信心。
（二）通过合规管理健康企业运营，可真正提升各方信心
企业进入破产程序后，不论是重整还是清算，都离不开商业价值这一主题。而在重整程序中，债务人自主经营下的自行重整，需得到债权人的再次信任与支持；投资人进入下的重整，需兼顾投资人与债权人的信心与支持，平衡双方权益，以共同支持企业涅槃。俗话说成功的道路有一条，失败的教训千万条。每一个企业走向困境、步入破产，其一定是经过自身的治疗，无法达到康复甚至是有所好转的情况。这一过程，与其一路相伴的债权人往往对其经历，比管理人还熟悉许多。因此，当其真正进入破产程序后，债权人对重整成功的信心，往往需要在较短的时间内予以坚定。这与破产程序的时效性原则是一致的。但与此同时，管理人进场后，应迅速掌握企业情况，了解债权人诉求，尽快拟定相关方案以促进其“尽快手术”。在真正进入手术室之前，管理人亦应作为管理人员，协助其做好自身健康的监护，以确保其身体状况不出现恶化的情况。这就需要建立起一整套制度体系：一方面，建立管理人内部的制度体系，以确保做好管理人团队的工作分工与日常监管；另一方面，要做好债务人的监管制度体系，尽量提升其自身价值，提振债权人信心。
企业合规在挽救企业方面具有风险防控、责任切割、自我治理、减免激励等多维度的独特功能，有利于企业降低法律风险、减少经营损失、提升竞争力，推动企业健康可持续发展，意义重大。良好的企业合规管理体系有利于公司创建和提升信誉和形象。典型案例便是德国西门子公司通过搭建企业合规管理体系挽回损失并重塑企业形象的事件。破产企业亦是如此。同时，还要避免企业新生后急于营利从而可能损害他人和社会的可能性，督促其良性、稳步地发展。通过破产程序，使债务人企业真正搭建、践行全流程的合规制度管理。
5 合规管理在破产程序中的应用应当闭环且常态化
1.合规管理执行者——管理人
每个案件都有其独立性，有其自身特点，甚至叠加了行业特点。对于不同的破产企业，管理人的重整/变价方案均不同，对于债务人企业的监管力度也会有所不同。但对于每一个案件中，管理人团队的建章立制以及常态化的应用、完善、执行，才会真正建立公开、透明的破产案件办理机制，既有利于管理人尽职履责，也利于重塑和提升债权人、投资人对于破产企业的信心。管理人的履职会贯穿整个破产程序，不论是重整还是清算。因此，建章立制与常态化地执行是管理人责任。
2.合规管理合作方——债务人
自进入破产程序后，债务人就负有配合的义务，在重整程序中，还可能会由其自主经营。债务人是对企业最为了解的一方，深知企业的主要商业价值所在，也清楚因何走向破产，其对于拯救破产企业可以起到至关重要的作用。但同时，债权人对债务人的信任也可能随着合作的失败、挽救措施的不及时等而减弱，甚至消失。实践中，也真有不少债权人会质疑不能让债务人企业自行管理，因为就是他们管理下才破产的。但解铃还需系铃人。通过建立健全管理体系，并通过全流程的运作来改善、调整、再执行；通过自身努力、透明工作机制、明确工作成果等，才能真正实现自救，让自己也让债权人更有信心。
3.合规管理监督方——法院
自破产申请之日起直至工商注销之日止，破产企业的一切活动都在主管法院的监督之下。只是破产程序的不同，法院的监督对象和力度会稍有区别。在这一全流程中，法院不仅要对管理人对债务人的管理进行监督，还要对管理人团队进行监督。
（二）完善制度体系并形成管理闭环
每个主体在破产程序中的地位和作用不同，但都对破产案件起到至关重要的作用。既要分工也要合作，最主要的是各主体之间要合力对破产企业形成管理闭环。
管理人牵头拟定的制度，应建立管理制度和流程；编制各阶段风险清单及应急预案；将合规管理要求具体到岗，并明确其责任范围；定期不定期开展案件进度专题会，并根据评估结果和案件进展及时调整。
（三）常态化发展才能达到良好效果
如前所述，管理人在破产案件办理中的作用是随着案件进程而发生变化的，在重整程序中债务人自主经营条件下、重整程序在管理人管理下、破产清算程序资产变价程序等，管理人团队的职责及作用是有所区别的。
在考虑到案件办理的效果的同时，也要兼具考虑管理人的成本问题。如果一层不变地在破产重整、破产清算、破产和解程序使用一套制度，那不论是效果，还是办案成本都肯定不会理想。即使是在破产重整程序中，投资人招募阶段、债务人自主经营阶段、重整计划草案拟定及提交表决阶段、重整未果即将转清阶段，管理人的工作职责都不同，投入的人力物力肯定也不同。常态化、可持续性的管理才是最适宜的。
合规管理模式下，管理人履职失范的风险低、识别早、处置及时，则破产管理工作的质量、效率也越有保障，管理人对债务人的监管也更加公开、透明。一方面，可以避免债务人重蹈覆辙，造成公司经营方面的困境；另一方面，可以保障债权人知情权，让债权人对破产企业的“重生”也更有信心。
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卡珞.巴斯里：《企业合规》，卡罗莱纳学术出版社，2017，第3页。 -
肖恩.J.格里菲斯：《合规时代的公司治理》，载《威廉和玛丽法律评论》第六册，2016年。 -
胡国辉：《企业合规概论》，中国工信出版集团、电子工业出版社出版，2017年。 -
《企业合规事务管理高级》，企业合规专业委员会组编，第251页。 -
朱淼蛟 张剑波 ：《破产管理人履职合规建设之略论——以法院对管理人的监督指导为视角》，载《中国审判》2024年第1期（总第335期）
