摘要：营商环境的建设，需要充分发挥破产和解制度的功能,即预防破产、挽救债务企业、帮助企业复苏再建、保护债权利益。破产和解制度作为现代破产法三大制度之一，具有成本低、效率高和充分体现当事人意思自治的独特价值。但长期以来，破产和解制度在司法实践中适用率较低，究其原因在于制度本身立法设计存在缺憾。文章认为应当结合客观情势，从破产和解制度预防破产的功能角度完善和解制度。第一，优化破产和解的申请条件，扩大申请和解程序的原因并增加申请主体；第二，适度限制担保物权人的权利行使；第三，探索多元和解手段；第四，建立和解协议执行监督机制。
关键词：营商环境 破产和解制度 担保物权 监督机制
党的二十大报告明确提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。打造一流营商环境关系到“构建高水平社会主义市场经济体制”中的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”“优化民营企业发展环境”“支持中小微企业发展”“深化要素市场化改革”“强化金融稳定保障体系”“守住不发生系统性风险底线”等发展目标和任务要求的实现，是中国式现代化新征程中不可或缺的重要法律制度。党的二十大以来，中国破产法以困境拯救和市场出清的多重路径彰显破产救济的力度，致力于优化营商环境和推动高质量发展。
营商环境作为一个国家或经济体经济软实力的重要展现，是经济高质量发展的重要内容。营商环境建设对于提升城市能级、促进市场机制的完善发挥着巨大作用。世界银行每年发布的《营商环境报告》,因指标评估的覆盖范围面广、评估报告发布周期稳定，且评估内容也能做到相对客观及可量化，已然成为国际社会评估各个国家营商环境最具权威性和代表性的指标体系。① 2024年世界银行发布了《2024年营商环境成熟度报告》,取代了原来的《营商环境报告》,采用了一种新的评估体系来衡量和比较不同经济体的营商环境,即BusinessReady,简称B-READAY。其中商事破产（business insolvency）指标列为新营商环境评估项目核心指标之一。
2019年，全国人大启动了《企业破产法》的修订。在此立法修订背景之下，文章拟对破产和解制度的历史沿革、现状及困境以及立法优化设计等核心问题进行分析，以期为《企业破产法》的立法修订尽微薄之力。
1 破产和解制度的历史沿革及其独特价值
破产和解制度是指为了避免破产清算，由债务人提出和解申请并提出和解协议草案，经债权人会议表决通过并经法院许可的解决债权债务问题的制度。② 破产和解制度最早在1988年试行的现已废止的《中华人民共和国企业破产法（试行）》中首次规定。2006年8月27日通过的即现行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）继续保留了破产和解制度，并以专章的形式进行了规定。破产和解与破产重整、破产清算一起成为我国破产法三大基石。
《企业破产法》第九章从第95条到第106条共计12个条文详细规定了和解制度。对于企业如何运用破产和解程序，提供了3种方式：1.债务人直接申请适用破产和解程序；2.债务人通过程序转换至破产和解程序，如破产重整转和解、破产清算转和解；3.债务人自行与全体债权人达成和解协议。
破产和解制度是企业再生制度，其通过温和的方式处理企业债务纠纷，具有预防破产清算、挽救债务企业的重要功能。破产和解制度的立法本意旨在避免濒临破产企业陷入破产清算，积极挽救企业的经营价值，给予企业重生的机会，并且避免因员工失业引发的一系列社会问题。
破产和解制度是中国和合文化思想在破产法律制度中的体现，反映了以和为贵的中华传统思想。与破产清算、破产重整制度相比，破产和解制度有着独特的法律价值。
同破产和解制度相比，破产清算制度功能单一。企业一旦宣布破产倒闭,意味着企业的所有有形资产、无形资产都将面临贬值或消失。而事实上，一些濒临破产企业仅仅是因为暂时的资金周转困难，出现财务困境。如果能解决债务纠纷，企业继续经营，还能创造更多的经济和社会价值。也就是说，这类企业的继续经营价值远高于被清算价值。如果企业出现经营困难，一律准许企业破产，很可能造成企业和债权人双输的局面，并且带来负面的社会效应。
破产和解制度是避免企业破产清算的一道重要防线。破产和解的核心功能在于通过意思自治原则，最大限度调动债权人与债务企业的和解意向，促成双方达成和解协议，保留企业的经营价值，避免企业在还有挽救价值时就一刀切进入破产清算程序而造成经济和社会成本的浪费，实现经济和社会秩序的和谐发展的“和”价值。
破产和解制度与破产重整制度的设计初衷相似，都是避免企业破产清算，给予企业再生的机会。但两个制度相比较，破产和解制度依然有着自身独特的价值。破产重整制度是指专门针对可能或已经具备破产原因但又有维持价值和再生希望的企业，经由各方利害关系人的申请，在法院的主持和利害关系人的参与下，进行业务上的重组和债务调整，以帮助债务人摆脱财务困境、恢复营业能力的法律制度。③ 破产重整程序在法院的主导下完成，法院全程要监督，因此受到的司法权力介入较多，司法强制力属性明显。当事人在其中体现意思自治的机会少，时间成本高。公权力干预过多 ④，意味着当事人意思自治的空间被压缩，债权人、债务人在谈判和缔结协议时受到诸多限制。
而破产和解程序中，和解协议是在充分尊重当事人的意思自治的基础上达成的。整个和解程序耗时短、成本低且效率高。而成本和效率是经济社会的核心概念，是企业经营的重要考量。相比久拖不决的重整程序，快速协商一致的和解程序显现出其独特价值。
2 我国企业破产和解制度存在的现实困境
如前所述，破产和解制度有着独特的价值功能，对于许多面临债务纠纷的企业而言，是一个通过较低成本就能挽救企业、获得再生的理想破产制度设计。与立法预期相悖的是，破产和解制度在司法实践中鲜有适用，并未达到预期法律效果。笔者通过检索北大法宝数据库后发现，最近十年（2013-2023年）共有破产类案件11160件。其中，破产清算案件9964件，占比89.28%；破产重整案件1092件，占比9.78%；破产和解案件仅104件，占比0.94%。三类破产制度相较，破产和解案件数量明显过低。
另外，立法层面给予破产和解的关注不高。首先，作为破产三套马车制度的破产重整、破产清算和破产和解，在《企业破产法》中均以专章形式出现，但涉及破产重整制度的规定有25条，破产清算的规定有18条，而破产和解制度的规定仅有12条。从条文数量上来看，同另两个破产制度相比，破产和解制度的法律条文相当精简，难以全面指导破产和解实践工作。在立法存在缺憾的情况下，破产和解相关司法解释亦严重不足。最高人民法院颁布的《全国法院破产审判工作会议纪要》（2018），其中提到破产重整近80次，提到破产和解仅9次，这当中单独提到只有1次，其余均与破产重整并列提出。
《企业破产法》第二条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”
第七条第一款规定：“债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。”
从上述两个条款可以看出，立法上破产和解与破产清算的申请原因是一样的。但是当企业出现资不抵债或明显缺乏清偿能力时，债务状况已经非常糟糕了。这种情况下，债权人通常很难同意企业的破产和解协议。这将造成和解的失败，企业丧失再生的可能。而破产重整的原因还多了一个“有明显丧失清偿能力可能的”，明显比破产和解原因要宽泛。这导致，破产重整比破产和解在申请适用上更具优势。
《企业破产法》第九十五条规定：“债务人可以依照本法规定，直接向人民法院申请和解；也可以在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，向人民法院申请和解。债务人申请和解，应当提出和解协议草案。”从这条可以看出，破产和解程序只能由债务企业启动。立法如此规定出于这样的考虑：只有债务人对自身的债务情况、财产情况以及能否继续运营创造价值等基本信息最为了解。债务人提出和解申请本身没有问题，但仅限债务人才能申请和解程序未免过于单一，不利于和解程序广泛适用。
根据《企业破产法》的规定，对和解协议的内容仅限无担保债权，不能涉及担保债权人的担保债权。和解协议的表决主体也仅有无担保债权人。《企业破产法》第九十六条第二款规定：“对债务人的特定财产享有担保权的权利人，自人民法院裁定和解之日起可以行使权利。”这意味着担保物权并不在和解协议里，担保权人可以行使担保物权，这无疑不利于和解协议的缔结。
如某日化用品有限公司破产和解案中 ⑤，法院裁定和解协议后，先后有4家有担保债权人要求行使担保物权，致使企业失去继续经营的基础设备，严重阻碍了和解协议的执行。当担保债权人得知企业经营出现困难申请破产和解时，出于自身利益的考虑，几乎不会给予企业继续经营的机会，而会尽快行使担保物权。因此，如果缺乏对担保债权人权利行使的限制，破产和解将变得举步维艰。
根据《企业破产法》的规定，和解协议的达成主要靠双方协商，更多是依赖债权人对债务的让步。债权人通过减免债务、延长还款时间或分期还款等方式，给债务人债务松绑。债务企业由此获得继续经营的机会来摆脱财务困境。这种方式对于自身信誉良好仍具有继续经营价值且债务不多不复杂的企业而言，能取得破产和解的功效，但不能广泛用于各类破产和解案件。单一的和解手段，无法帮助所有申请破产和解企业再生再建。这也是破产和解制度在学术界和实务界一直被质疑能否发挥功能价值的主要原因。
《企业破产法》第九十八条规定：“债权人会议通过和解协议的，由人民法院裁定认可，终止和解程序，并予以公告。”即人民法院认可和解协议后，和解程序即告终止。但是，《企业破产法》并没有对和解协议的后续执行进行规定。这导致和解协议执行过程中债权人利益缺乏保障，继而导致债权人不愿意同意和解协议。
按照我国现行破产法律制度的规定，破产和解协议的执行主要依靠债务人的自觉履行。法院无权要求债务企业强制执行和解协议，也无法对和解协议进行监督和约束。这将大大瓦解和解制度的功效，降低和解程序的使用效率。
3 破产和解制度的路径优化
《企业破产法》规定的破产和解申请原因过于严苛，不利于破产和解价值的实现——即预防破产、挽救债务企业。如果将申请和解的原因仅限“资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”，这时债务履行已经到了比较困难的地步了，再想通过破产和解程序挽救企业为时已晚。因此，建议立法将破产和解申请原因增加“债务人不能清偿到期债务”，以达到尽量挽救企业、避免破产的立法价值。⑥
曾有学者提出应当增加债权人作为破产和解的申请者。然而，在破产实践中，破产企业通常有多笔债务，债权人较多。每个债权人涉及的债权利益不同，很难对和解协议达成一致意见。而且，通常情况下，债权人并不了解破产企业的真实情况，不能确定企业是否还有继续经营的能力和价值。因此，债权人并不适合作为破产和解的申请主体。
参考英美法系国家的破产法律制度，均设有管理人制度，赋予管理人提出和解申请以及中止诉讼的权利。破产企业管理人是具备相关专业知识与技能的一个团队主体，而且对破产企业的真实情况能做到了如指掌。我国破产法修订可以借鉴管理人制度，将破产和解申请的主体扩大到管理人。这将有利于增加破产和解程序的使用率。
和解协议不能约束对债务人特定财产享有担保物权的债权人，这意味着担保债权人可以随时行使担保物权，将财产变现受偿。这极不利于债权企业和解后恢复生产经营，也违背了破产和解的初衷。因此，只有适当限制担保债权人行使担保物权，才能避免濒临破产企业免遭破产清算。在限制担保物权行使时，首先对担保物权所针对的“物”进行区分。如果该物为破产企业维持生产经营所必需的基础设备，债务人可以向法院提出申请，请求法院做出决定，禁止债权人在一定期间内行使担保物权。但同时为了兼顾担保债权人的利益，也应当允许担保债权人在发现担保财产存在被转移、隐匿、价值贬损，或者担保财产并非债务企业生产经营所必需时，债权人也可以申请法院恢复其担保物权的行使。⑦
破产和解协议的达成主要依赖于债权人的让步，如免除部分债务、宽限还款期限等。方式过于单一，不能广泛适用于各类破产案件。但司法实践已经积极探索出多元的破产和解方式，如保留核心资产，其余资产打包转移给战略投资人；或者通过债转股方式，减轻企业债务负担，恢复继续生产经营的能力，继而提升债务偿还率，形成良性循环。另外，破产实践中，还尝试采用了劳务抵债、以物抵债、第三方提供担保等新方式，亦能提升破产和解协议达成率，实现破产和解之功能。
《企业破产法》对破产和解协议的执行如何监督没有作相关规定。破产司法实践中，监督和解协议的主体有债权人委员会、法院、政府、管理人。但债权人委员会在和解协议达成后就解散了，难以对企业后续履行和解协议情况进行监督 ⑧；法院和政府日常公务繁忙，主要针对有较大社会影响力的案件进行监督；管理人在法院裁定认可和解协议后，就向债务人移交财产和营业事务，不再对企业进行管控。
因此，建立一个专业的监督组织尤为必要 ⑨。监督组织对和解协议执行进行全方位的监督，并将执行情况及时报告债权人。监督组织可以由注册会计师、审计师、律师、股东等人员组成，这些人员具有破产领域各方面的专业知识与技能，能弥补单一某个职业群体的专业面不足。监督组织通过全程对债务企业和解协议的执行情况进行监督，并及时报告债权人履行情况，最大限度防范债务企业恶意逃避债务，维护债权人利益。监督组织的成员，可以由债务人在和解协议中列出，也可以由法院在裁定协议时，同债权人、债务人以及管理人共同商定。
结 语
商事破产是评定营商环境优劣的一项重要参考指标。作为现代破产法律制度三大基石之一的破产和解制度，其功能在于挽救有希望复苏的企业，避免因企业破产而产生的一系列社会问题，符合现代破产立法理念。目前，破产和解制度的功能还未充分发挥出来，这与立法层面的缺憾有关。在《企业破产法》正在修订的背景下，应完善破产和解制度，即进一步完善破产和解制度的申请规则，探索多元的和解方式，建立有效的和解协议监督机制，保障和解协议的履行。希望借助《企业破产法》修订的契机，通过完善立法设计，充分发挥出破产和解制度的独有价值功能。
① 王欣新.营商环境破产评价指标的内容解读与立法完善[J].法治研究,2021(3):128-138.
② 汤维建.新企业破产法解读与适用[M].中国法制出版社，2006：241.
③ 施天涛.商法学.[M].法律出版社，2010：89.
④ 李永军、王欣新、邹海林、徐阳光.破产法(第二版)[M].中国政法大学出版社，2017年版:204.
⑤ 沈志先．破产案件审理实务[M].法律出版社，2013：12.
⑥ 王佐发.“市场主体友好型”破产法:理论反思与制度构建[J].中国政法大学学报.2021.4:32 .
⑦ 张善斌，翟宇翔.破产和解制度的完善[J].河南财经政法大学学报，2019，34（5）：74—83.
⑧ 齐明.破产法学：基本原理与立法规范[M].华中科技大学出版社，2013：173.
⑨ 张钦昱.破产和解之殇：兼论我国破产和解制度的完善[J].华东政法大学学报，2014（1）：150—155.
（作者： 梅培勇 贾美美）
