【摘要】《行政诉讼法》规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故具有“利害关系”是一个主体能够提起行政诉讼的资格条件，相邻权人属于利害关系人的一种，具备提起行政诉讼的原告资格。但这是否意味着所有的相邻权人都具有提起行政诉讼的原告资格？笔者认为关于这个问题还需要结合具体行政行为分析，只有与行政行为有利害关系的相邻权人，才具有提起行政诉讼的原告资格。
【关键词】相邻权人 利害关系 原告资格
一、案情简介
2018年6月10日，某酒吧负责人李某向某区文化主管部门（以下简称区文旅）提出拟从事娱乐场所经营活动行政指导申请，区文旅遂前往现场进行了相应的行政指导。2018年7月16日，区文旅作出《设立娱乐场所公示》，将酒吧即将设立情况在酒吧附近的小区门口、酒吧门口、区文旅官网进行公示，公示日期为2018年7月17日至2018年7月30日，并告知有关人员可以于公示截止之日起5日内向区文旅提出听证申请；公示日期结束后，区文旅未收到听证申请。2019年1月23日，李某向区文旅提交从事娱乐场所经营活动申请，并依照《娱乐场所管理办法》第十一条的规定提交了相关申请资料，区文旅经审查认为李某的酒吧符合开展娱乐场所经营活动的要求，遂于2019年1月28日作出《娱乐经营许可证》。2019年2月，酒吧附近小区的7名居民向区文旅申请政府信息公开，申请公开酒吧申请《娱乐经营许可证》的系列资料，区文旅向其公开后，7位“邻居”向法院起诉请求撤销酒吧的《娱乐经营许可证》，理由是酒吧经营产生的噪音及消防安全隐患严重影响其正常生活，同时提出区文旅作出《娱乐经营许可证》前未告知相关利害关系人申请听证、陈述申辩的权利，属于程序违法。
二、相邻权人的行政诉讼主体资格审查判断标准
（一）法律适用
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：1.被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……6.其他与行政行为有利害关系的情形。
从前述法律规定可以看出，行政诉讼的原告分为两种，行政相对人和与行政行为有利害关系的行政相关人。根据上述司法解释，相邻权人作为行政利害关系人之一，具备提起行政诉讼的原告主体资格。本案原告主张酒吧噪音消防安全隐患严重影响其正常生活，基于相邻权受到侵害而提起撤销行政许可的行政诉讼是否成立？
回答上述问题，首先我们要弄明白什么是相邻权？相邻权的内涵包括哪些？相邻权属于民事权利范畴，是从相邻关系当中衍生出来的一项不动产物权。所谓相邻关系是指，两个或两个以上相互毗邻不动产的所有权人或者使用权人，在使用权利的过程中，因相互之间应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。《中华人民共和国民法通则》第八十三条规定，不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。《中华人民共和国物权法》在第七章相邻关系中，对相邻关系进行了规定，相邻权主要出现于物权行使的以下五种情形：一是自然流水的利用；二是通行；三是建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等；四是通风、采光和日照；五是排污（包括弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质）。
综上所述，相邻的不动产所有人或使用人因噪音引发的纠纷属于相邻权纠纷，本案中原告作为酒吧的相邻权人，能否依据相邻权人身份成为与《娱乐经营许可证》这一行政行为有利害关系的行政相关人，从而具备提起撤销行政许可的原告资格，在司法实践中还存在争议。
（二）司法实践中关于原告资格的认定
1. 行政行为利害关系人
“与被诉行政行为具有利害关系”是行政诉讼相关人取得原告资格的条件，但利害关系人的判断仍然具有不确定性。实践中关于利害关系人的判断，最高人民法院《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》（〔2016〕最高法行他145号）对利害关系人进行了释明，行政案件的原告是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利和利益，是判断利害关系的标准之一。①
最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定对行政诉讼法规定的“利害关系”做出了详细的阐述，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。②
就本案而言，根据《娱乐场所管理条例》第七条规定，娱乐场所不得设在居民楼、居民住宅区和医院、机关周围等。文化部关于贯彻《娱乐场所管理条例》的通知（文市发〔2006〕7号）第二条“审核内容：申办娱乐场所应当提交下列文件：1.名称预先核准通知书和申请报告；2.投资人、拟任法定代表人或者主要负责人的身份证明及其没有《条例》第五条规定情形的书面声明；3.经营场所房屋产权证明或者租赁意向书；4.经营场所地理位置图及平面图。申办中外合资、中外合作经营娱乐场所的，还应当依照外商投资法律法规的规定提交有关文件。（三）审核程序：对符合规定条件、手续齐全、公示和听证通过的场所，文化行政部门应当予以批准，颁发娱乐经营许可证。”可见文化主管部门在颁发娱乐经营许可证时，主要审查经营场所的设立地点不得设立在居民住宅区内，案涉酒吧设立地点属于商服用房，不属于住宅，也不属于商住两用楼，满足娱乐经营场所的要求，并未侵害原告的相邻权。
2.相邻权人在行政诉讼中的原告资格
传统法学理论中，相邻关系一直是民法理论的范畴，公法相邻关系的提法并不多见，法律规范也散见于各公法的条文中并且数量稀少。虽然我国现阶段有一些公法的条款内容直接或间接保护相邻权，但是从整体上看，我国公法相邻关系的法律保障还是不够的。除了前文提到的行政诉讼法和最高人民法院的司法解释，我国直接涉及相邻权人利益的公法主要包括环境保护法、建筑法、行政许可法等。例如，《环境保护法》第十四条规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见；《建筑法》第四十一条规定，建筑施工企业应当遵守有关环境保护和安全生产的法律、法规的规定，采取控制和处理施工现场的各种粉尘、废气、废水、固体废物以及噪声、振动对环境的污染和危害的措施；《行政许可法》第十二条规定，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准。可以看出，虽然法律强调违反规定、侵害利害关系人合法相邻权的行政行为要受到法律制裁，但是没有具体列出哪些行为属于侵害利害关系的合法相邻权，没有从正面规定保护相邻权人利益的内容和程序，公法相邻权的保护停留在立法层面上。
那么，不动产权利人基于民事、行政性质交叉的相邻关系纠纷提起行政诉讼，法院在受理之初，应该怎样判断该当事人是否为行政诉讼适格原告？即如何判断相邻人是否享有公法相邻权。前文提到当具体行政行为侵害到相邻人的相邻权时，相邻人可以通过行政诉讼获得救济。但是行政许可法第三十六条和第四十七条规定，相邻人是否享有参与权、听证权等公法相邻权，必须首先审查该具体行政行为是否直接关系到相邻人重大利益。可以看出，我国相邻关系案件中的行政诉讼原告资格标准并未确定，有的法律条文明确规定了相邻权人的行政诉讼原告资格，有的法律规范并未直接确定相邻权人提起行政诉讼的原告主体地位，而是要先审查行政行为对相邻权人的影响程度，如果行政机关认为行政行为并未对相邻权人产生重大影响，则会否认相邻权人提起行政诉讼的权利。所以，我国相邻关系案件中行政诉讼原告资格标准有待确定。③
3. 受噪声污染的相邻权人的司法救济
司法实践中，受噪声污染的相邻权人一般采用民事诉讼的方法救济。比如，何立刚与李全忠噪声污染责任纠纷二审民事判决书，湖北省武汉市中级人民法院认为，“何立刚经营的滨江招待所位于武汉市江岸区沿江大道154号2-3楼，李全忠经营的上上酒吧位于其楼下，符合《中华人民共和国物权法》中规定的不动产相邻关系的构成要件，但该法规定相邻关系的目的在于促使不动产相邻权利人按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系，主要是规范人们日常活动所产生的一般性的环境侵权问题，而非针对经营行为所引起的环境侵害。因此，虽然不能否认相邻关系纠纷与环境污染责任纠纷在法律适用上可能存在的交叉和竞合，但仍应该根据相关纠纷所涉法律关系的主要特征以及适用法律的特殊性来确定具体案由。本案诉争起因是何立刚认为其所经营的滨江招待所受到了李全忠经营的上上酒吧所产生噪音的影响，进而要求李全忠赔偿因其噪声污染造成的营业损失，其诉求明显超出了相邻不动产普通居民之间的生活消费性影响。另在确定侵权责任纠纷具体案由时，应当先适用“侵权责任纠纷”项下根据侵权责任法相关规定列出的具体案由。没有相应案由的，再适用“人格权纠纷”“物权纠纷”“知识产权与竞争纠纷”等其他部分项下的案由。因此，本院将本案案由确定为噪声污染责任纠纷，主要适用《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国环境噪音污染防治法》及相关司法解释进行审理。”
三、笔者的观点
首先，就本案而言，根据《娱乐场所管理条例》、《娱乐场所管理办法》（文化部令第55号）、《文化部关于〈娱乐场所管理条例〉贯彻执行中若干问题的意见》（文市发〔2006〕31号）、《文化部关于贯彻〈娱乐场所管理办法〉的通知》（文市发〔2013〕12号）等规定，文化主管部门对娱乐场所的监督管理，主要是加强对娱乐场所经营活动的管理，保障娱乐场所的健康发展，满足人民群众文化娱乐消费需求等方面。《娱乐场所管理条例》第七条规定，娱乐场所不得设在居民楼、居民住宅区和医院、机关周围等。本案中酒吧的设立地点在xx区4-5楼，其申请行政许可时提供的房地产权属证书载明，该房屋用途属于商服用房，该房屋建筑面积分层平面图显示该房用途为商业，不属于住宅，也不是商住两用楼。虽然原告住宅与酒吧构成地理位置上的相邻近，但原告并不是与本案行政许可行政行为有利害关系的相邻权人，其不具有提起行政诉讼的原告主体资格。
其次，原告以酒吧营业导致噪音和消防安全隐患严重影响其正常生活为由提起行政诉讼，其提起撤销行政许可行为行政诉讼的请求权基础不能成立。另，《物权法》第七章所规定了不动产相邻权人的“相邻关系”，强调处理相邻关系的原则为“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”如果原告认为万玺酒吧营业导致噪音和消防安全隐患严重影响其正常生活，其理应依法提起相应的民事诉讼或向环境保护部门依法投诉处理。
最后，区文旅委作出的行政许可行为认定事实清楚，依法进行了公告公示和实地查看，亦告知相关人员享有申请行政许可听证的权利，相关人员并未提出行政许可听证，故区文旅委作出的行政许可程序亦合法，依法亦应予以维持。
四、结 论
与民事行为相比，行政行为影响的范围更为广泛。如果任何人，只要受到行政行为影响就可以对该行为提起诉讼，既不问是直接影响还是间接影响，也不问是积极影响还是消极影响，对于寻求司法救济来说固然便利，但行政秩序和效率也将因此受到过分干扰。因此，在原告资格上设置一道门槛，要求行政诉讼的原告与行政行为具有利害关系，以兼顾权利救济和公共利益，就显得十分重要。
【注 释】
① 参见最高人民法院《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》。
② 参见最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定。
③ 参见《公法相邻关系中的权利主体》，罗佳，北京市石景山区人民法院，《人民司法（应用）》2019年第7期。
